Уточним правила. Без остановки игры

22 августа 2008 года состоялся первый семинар в рамках мониторинга внедрения административных регламентов предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций. Головным исполнителем работ выступает Институт проблем государственного и муниципального управления (ИПГМУ) ГУ-ВШЭ.

Очевидно, что административная реформа, осуществляемая в России, не может быть успешной без внедрения единообразия в сфере государственных услуг и функций, без их унификации и стандартизации. На сегодняшний день правительственной комиссией по проведению административной реформы рассмотрено 146 проектов административных регламентов общественно значимых государственных функций и услуг, 131 проект одобрен. На региональном уровне подготовлено около 2 тысяч административных регламентов.

В последнее время в стране создан значительный нормативный (в виде федеральных законов и постановлений правительства РФ) и методический задел для успешного развития процессов стандартизации и регламентации деятельности органов исполнительной власти. Но как работают административные регламенты в реальной жизни? Каков их коэффициент полезного действия? На эти вопросы и призван дать ответ мониторинг, который, кстати, поможет оценить и ход административной реформы в целом.

Обращаясь к участникам семинара (а здесь собрались представители многих регионов России), научный сотрудник ИПГМУ Ирина Суворова отметила, что эта встреча открывает целый цикл обсуждений, посвященных вопросам регламентации различных направлений деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ходе первой дискуссии были обсуждены административные регламенты по таким государственным функциям, как проведение государственной экологической экспертизы, нормативы образования отходов и лимитов на их размещение и осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля).

Одна из задач начавшегося мониторинга — разработка модельных административных регламентов. Необходимость в ней возникла, поскольку поручения о разработке административных регламентов, как правило, выдаются без учета специфики того или иного субъекта Российской Федерации и возможностей будущих разработчиков. Это сильно осложняет работу. Модельный регламент — это некий проверенный практикой шаблон, в котором перечисляются типовые вопросы, а конкретному региону остается привнести в эту "модель" свою специфику и оптимизацию. Такой подход сулит экономию и средств, и времени.

Семинар выявил немало проблем по обсуждавшейся теме, и, пожалуй, главная среди них — несоответствие федеральных законов практике, сложившейся в субъектах РФ, а порой и противоречия отдельных норм федеральных законов друг другу. Об этом говорили все участники семинара.

Собравшиеся подчеркивали, что административные регламенты федерального уровня не могут заменять собой регламенты уровня субъекта Федерации. Ведь последние разрабатываются под вполне конкретные функции. И если субъектам отданы какие-то полномочия, то федеральные органы не имеют права навязывать регламенты на эти функции, а могут лишь давать методические рекомендации.

На семинаре специалисты природоохранной деятельности различных регионов страны рассказали о своем опыте работы, прозвучало немало ценных замечаний и предложений по ее улучшению. К примеру, главный специалист-эксперт отдела государственной экологической экспертизы Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области Татьяна Рощупкина отметила, что в свете разработки административного регламента по оказанию услуг при проведении экологической экспертизы сотрудники управления оказались в более выгодном положении, чем их коллеги, поскольку для их основной функции разработан регламент федерального уровня, в котором указаны положения, сроки исполнения и т.д. А вот в конкретной работе отдела возникают проблемы, которые связаны с несоответствиями между законами и иными нормативными документами, что, порой, существенно затруднят проведение экологической экспертизы. Главный специалист-эксперт, юрист-консультант Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Пензенской области Наталья Самуйлова высказала пожелание, чтобы модельный регламент, разработанный на уровне Федерации, "не возымел некоей императивной формы", не был "спущен" в качестве какого-то нормативно-правового акта "безапелляционно обязательного к исполнению". Ведь субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга, где-то уже имеется собственный, вполне успешный опыт.

Консультант отдела государственной экологической экспертизы и нормирования Департамента по экологии и природным ресурсам Тульской области Зинаида Пугачева высказала свою точку зрения: в законодательстве по экологической экспертизе (федеральном законе и постановлениях правительства) все прописано достаточно четко, а потому едва ли существует необходимость в разработке еще и административного регламента.

Петр Васильев

Заведующий отделом охраны окружающей среды Департамента управления природными ресурсами и охраны окружающей среды Тверской области Петр Васильев отметил, что для успешной разработки стандартов и регламентов "необходимо привести действующее законодательство в соответствие с жизнью и упразднить имеющиеся противоречия". Это касается даже терминологии. "Так, например, в законе об охране окружающей среды фигурирует госинспектор в сфере охраны окружающей среды, в законе о недрах — госинспектор в сфере недр, а применять меры административного принуждения может только госинспектор по охране природы". Нечеток, а соответственно, и трудно применим в жизни, по мнению П. Васильева, также закон об особо охраняемых природных территориях. В качестве примера законодательных противоречий он привел такой факт: законом об отходах производства и потребления определено, что лимиты на отходы производства и потребления может устанавливать субъект Федерации, однако в постановлении правительства за подписью М. Фрадкова сказано, что все эти функции переданы Ростехнадзору. Возникает вопрос: чем руководствоваться на практике — законом или постановлением правительства?

Законодательство несовершенно еще и потому, что на деле происходит разделение объектов надзора. Например, очистные сооружения относятся к объектам федерального надзора, а река, в которую иногда сбрасываются отходы, относится к сфере регионального надзора. Возникает неразбериха. "Подобные противоречия ослабляют позиции природоохранных органов, — отметил тверской представитель. — Таким образом, разработка модельного административного регламента нужна в том числе и для того, чтобы сферы деятельности были определены одинаково для всех органов исполнительной власти".

Мария Коновалова

Целый ряд аналогичных замечаний высказала главный специалист, юрист-консультант Департамента природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области Мария Коновалова. "Прежде чем разрабатывать административные регламенты, необходимо разобраться с федеральным законодательством, — подчеркнула она. — Без этого мы не будем знать, как нам работать по всем природоохранным направлениям — по экологической экспертизе, целевым программам, инструктивно-методическим документам, особо охраняемым природным территориям, экологическому контролю… Федеральному центру пора четко определиться с полномочиями, передаваемыми субъектам Федерации, по нынешним критериям работать иногда просто невозможно".

Начальник отдела государственного контроля Управления по охране окружающей среды Тамбовской области Галина Цветкова, поддержав выступления предыдущих ораторов, сообщила, что в управлении разработан административный регламент по экологической экспертизе. Был разработан регламент и по государственному экологическому контролю, но правовое управление его не утвердило на том основании, что нет федерального закона об экологическом контроле. И это еще один пример несовершенства федерального законодательства".

Анатолий Дунаев

О важности создания системы взаимодействия федерального, регионального и муниципального уровней власти говорил и председатель комитета нормирования и экологической экспертизы Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области Анатолий Дунаев. "Пока мы будем работать изолированно, ничего хорошего у нас не получится, — подчеркнул он. — Наш департамент был создан в 1995 году, работал достаточно эффективно. Но после ликвидации в 2000 году Госкомэкологии произошел полный разгром природоохранных структур, и сейчас в новых муниципальных образованиях в сфере экологии у нас вообще никого нет. На территории субъектов РФ нет органа, ответственного за проведение общей политики охраны окружающей среды. В 2007 году в департаменте были разработаны административные регламенты по экологической экспертизе, по выбросам в атмосферу и по работе с промышленными отходами. Но как они действуют? Скажем, Ростехнадзор в соответствии с некими указаниями из Центра, с нами несогласованными, сам выдает лимиты по промышленным отходам. А мы лишь пролонгируем лимиты, накопленные нами в течение года".

По мнению А. Дунаева, "в подвешенном состоянии" находятся такие направления, как информирование населения. Видимо, полагает он, для исправления ситуации нужны какие-то дополнительные подзаконные акты. Ярославский представитель подчеркнул важность наличия административных регламентов, которые позволят "упорядочить взаимодействие с органами власти".

Завершая свое выступление, он выразил признательность Высшей школе экономики за организацию семинаров в рамках мониторинга по административным регламентам. "Мы с удовольствием будем сотрудничать с ГУ-ВШЭ", — сказал он. Поблагодарил Высшую школу экономики и ведущий специалист отдела государственного экологического контроля и нормирования Министерства природных ресурсов Калужской области Александр Власов: "В Калужской области разработка административных регламентов только-только начинается, и обсуждение на нынешнем семинаре для нас очень полезно". О важности и своевременности семинара говорила и Елена Казанская, возглавляющая Департамент управления природными ресурсами и охраны окружающей среды Тверской области.

Анатолий Полторак

На семинаре также выступили председатель комитета экологического контроля Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области Анатолий Полторак, заведующий отделом государственной экологической экспертизы и контроля Министерства экологии и природопользования Московской области Николай Зорин, заведующий отделом государственного контроля за охраной атмосферного воздуха Министерства экологии и природопользования Московской области Леонид Миненко.

Участники семинара ответили на вопросы ряда анкет, касающихся осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также проведения государственной экологической экспертизы. Остается лишь добавить, что в целях совершенствования утвержденных административных регламентов, а также системы регламентации в целом итоговые результаты мониторинга будут направлены в Правительственную комиссию по проведению административной реформы, Министерство экономического развития РФ, федеральные и региональные органы исполнительной власти.

Николай Вуколов, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ